西安市人民政府关于推进 混合所有制经济发展的实施意见（试行）
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
为贯彻落实《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号)、《陕西省人民政府关于推进混合所有制经济发展的意见(试行)》(陕政发〔2014〕30号)精神，进一步提高我市国有资本竞争力，促进各种所有制经济共同发展，现就推进西安市混合所有制经济发展提出如下实施意见。
一、发展混合所有制经济的总体要求和目标
(一)发展混合所有制经济是我市深化国有企业改革的迫切需要。
截至2014年底，市属国有企业资产总额为6237.41亿元，较上年增长17.18%，所有者权益1495.39亿元，较上年增长14.42%。但是企业运行质量和效益不高(净资产收益率仅为3.1%，低于全国平均水平1.9个百分点)，部分企业管理粗放，资产负债率偏高，市属国有企业混合所有制占比较低和资本证券化水平相对滞后等问题比较突出，推进混合所有制体制机制改革势在必行。
(二)发展混合所有制经济是打造西安经济升级版的必然选择。
国有资本、集体资本、非公有资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。积极发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力;有利于各类企业进一步完善治理结构，强化产权约束，实现产权多元化;有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，对于打造西安经济升级版，加快建设“一高地六中心”具有现实和深远意义。
(三)发展混合所有制经济的目标。
——2016年，完成市属国有企业分类改革，积极推进子公司层面建立混合所有制企业。
——到2018年，大多数市属国有企业实现股权多元化，国有资产证券化率比2014年提升10%以上。
——到2020年，国有企业基本建成现代企业制度，混合所有制企业成为市场经济的主要微观主体，国有资产证券化率再提高10%以上。
(四)发展混合所有制经济的原则。
——坚持顶层设计，统筹兼顾。坚决贯彻中央和陕西省关于发展混合所有制经济文件精神，准确把握混合所有制经济的科学内涵，同步谋划发展混合所有制经济与深化国资国企改革等相关配套改革，协同推进存量和增量改革，不断增强改革的系统性、整体性、协同性。
——坚持市场导向，效率优先。围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重企业经营自主权、投资决策权，引导各类所有制企业遵循市场规律，依据实际需求，采取多种方式合作，实现优势互补、互利共赢。
——坚持依法依规，公开公平。坚持在法治框架下推进改革，平等保护各种所有制经济产权权益，严格规范，阳光运作，新成立混合所有制企业中的国有股份，由国资监管机构履行出资人职能，防止国有资产流失，防止非公有制经济主体的合法权益受损。
——坚持示范带动，有序推进。按照先易后难、先子公司后母公司、先竞争类后公共服务和功能类企业的思路，选择条件相对成熟的企业先行试点，重点突破，分类实施，有计划、分步骤推进。
二、发展混合所有制经济的责任分工与任务
(五)分类推进国有企业混合所有制改革。
按照市场化、国际化要求，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，以提高经济效益和创新商业模式为导向，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正的市场主体。
对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化，同时加强分类依法监管，规范营利模式。
在水气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。(市国资委负责)
(六)分层推进国有企业混合所有制改革。
对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权利，股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职。
在集团公司层面，在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制;在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。(市国资委负责)
(七)鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革。
非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。非公有资本投资主体可以货币出资，或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。企业国有产权或国有股权转让时，除国家另有规定外，一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。
明晰集体资产产权，发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，参与国有企业混合所有制改革。研究制定股份合作经济(企业)管理办法。
引入外资参与国有企业改制重组、合资合作，鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式，充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素，发展混合所有制经济，深度参与国际竞争和全球产业分工，提高资源全球化配置能力。按照扩大开放与加强监管同步的要求，依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定，完善外资安全审查工作机制，切实加强风险防范。(市国资委负责)
优化政府投资方式，推广政府和社会资本合作(PPP)模式。通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调整。组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目，使投资者在平等竞争中获取合理收益。加强信息公开和项目储备，建立综合信息服务平台。(市发改委负责)
在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域，以市场选择为前提，以资本为纽带，充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金，参与企业改制重组。
坚持激励和约束相结合的原则，通过试点稳妥推进员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。混合所有制企业实行员工持股，要按照混合所有制企业实行员工持股试点的有关工作要求组织实施。(市国资委负责)
(八)强化企业市场主体地位。
进一步深化国资国企改革，全面减少和逐步取消行政化管理的内容和方式，赋予企业完整的法人权利，确保企业所有者到位，治理规范到位，激励机制到位，落实好董事会经营决策、人员选聘、收入分配、绩效评价等自主权，还原企业真正的市场主体地位。(市国资委负责)
(九)完善混合所有制企业法人治理结构。
加快建立混合所有制企业现代企业制度，实行按股权决策、对资产监管、靠市场选人、依规则运行。依托产权主体多元化改革，逐步改善股份制企业、上市公司的管理体制和运行机制，建立健全协调运转、有效制衡的企业法人治理结构，提高企业适应市场和高效运营的能力。(市国资委负责)
(十)加强人才队伍建设。
按照现代企业制度要求，不断完善职业经理人制度。加大国际化、专业化人才引进培养力度，造就一支具有国际眼光和战略思维的企业家队伍，形成一支科技领军人才、技术拔尖人才和高级管理人才队伍，打造一支职业素养高、业务能力强、岗位业绩优的职工队伍。完善聘用管理和绩效考核及退出机制，建立市场化选人用人机制。(市国资委负责)
(十一)优化国有经济布局。
借助国有资本有序流动，通过兼并重组，产权转让、增资扩股等形式，促使低效、无效竞争类国有资本退出，增加关系国计民生行业和关键领域的投入，改造升级传统产业，推动高新技术产业、战略性新兴产业和支柱产业发展。(市国资委负责)
(十二)强力推进工业园区建设。
以科学发展总揽全局，紧紧围绕“全面加速，奋力跨越”的目标要求，以园区建设为中心，招商引资为重点，优化环境为手段，强力推进工业园区和产业聚集区建设，进一步促进混合所有制经济在工业园区和产业聚集区的良好发展。(市工信委负责)
(十三)加快中小企业服务体系建设。
进一步加快我市中小企业服务体系建设步伐，着力构建骨干服务队伍和公共服务平台，为非公经济企业在政策法律咨询、信息服务、信用与融资担保、教育培训、管理咨询、科技创新、创业辅导、市场开拓等方面提供全方位的服务，为全市混合所有制经济发展创造条件。(市工信委负责)
(十四)深化统筹科技资源改革。
实施创新驱动发展战略，深化科技体制改革，健全技术创新市场导向机制，强化企业在技术创新中的主体地位，创新投入方式，提高财政资金的引导和杠杆作用。支持企业完善发展战略、创新商业模式，建设一流研发中心，开发“杀手锏”产品，提升核心竞争力。支持企业加大研发投入，开发先进适用的技术、工艺和设备，研制适销对路的新产品。(市科技局负责)
(十五)大力支持民营资本参与创业孵化体系建设。
新建一批具有专业特色的科技企业孵化器，吸引各类民营资本投入。鼓励社会资本组建公司性质的科技企业孵化器，对孵化效果明显的予以支持。建立各类载体运营绩效考核和激励机制，提升其服务创业能力。(市科技局负责)
(十六)促进科技成果在本地转化。
抓住央企进陕落户西安的契机，支持大院大所大企业成果转化基地建设。开展科技型中小企业成长基金集合资金信托业务，通过信托公司统一发行信托计划募集资金扶持企业成果转化。对国家和省级重大项目成果以无形资产入股转化的，参照技术交易补贴政策给予奖补。围绕打造支柱产业，构建企业、高校、院所有机结合，研发、中试、生产、服务环环相扣的科技创新链条。(市科技局负责)
(十七)用足用好工商登记制度改革措施。
为混合所有制经济登记注册创建良好的登记平台。放宽名称登记条件，对外地知名企业在我市设立混合所有制公司的，允许其在新办企业名称前冠以知名企业行政区划和字号;对从事科技研究类的混合所有制经济企业，允许以“××研究院”、“××研究所”、“××产业园”等作为其名称的行业表述用语，申请以公司为组织形式的企业名称;非公司制企业法人按《公司法》改制为混合所有制经济的，可以在原名称后加公司制企业组织形式作为改制后的公司名称予以登记;对从原企业剥离后再改制的，经原企业同意，可以使用原单位字号或简称的企业名称;事业单位转为企业申请名称核准的，可参照以上办法办理。(市工商局负责)
(十八)放宽集团登记条件。
对混合所有制经济申请集团设立登记的，在满足拥有两个以上全资或者控股子公司企业法人条件的前提下，即可申请设立，不再受母公司注册资本和母子公司注册资本总和的条件限制。(市工商局负责)
(十九)简化住所和经营场所登记手续。
混合所有制经济申请登记时，对由于客观原因无法提交权属证明文件的，由房产管理部门、物业管理部门、有形市场开办方、街道办事处、居委会、村委会或者开发区(工业园区)管理机构等出具使用证明均可予以登记。混合所有制经济在住所外设立不具备法人资格的分支机构，其地址与住所在同一分县局管辖区域内的，可不再办理分支机构登记注册，但应向登记机关备案。(市工商局负责)
(二十)放宽经营范围登记条件。
对从事一般经营项目经营的混合所有制经济，登记机关可以参照《国民经济行业分类》的大类、中类、小类或者具体经营项目，予以登记;对《国民经济行业分类》中没有的新兴行业或者具体经营项目，可以参照文献资料、国际惯例以及为公众熟知的称谓予以登记。加强企业登记注册政策咨询和跟踪指导，鼓励个体工商户、个人独资企业、合伙企业转型升级为混合所有制企业。(市工商局负责)
(二十一)推进财政支持产业发展专项资金实现各类投资主体同等对待。
积极推进财政政策和资金支持由部分领域和个体性优惠向区域性、群体性普惠方面转变，市财政支持各类产业发展资金支持重点和投入范围扩大到在西安注册纳税的各种所有制企业，特别是对民营企业、非公经济一视同仁。对于凡是能够面向社会征集和发布指南的资金一律对外公开发布，具备公示条件的项目一律通过外网面向社会公开。(市财政局负责)
(二十二)支持产业投融资服务体系建设。
优化和调整财政支持产业发展专项资金的使用方向，探索更多采用市场化方式放大财政资金乘数效应，将支持重点更多地向优化区域发展环境、产业服务体系建设、科技创新平台及投融资体系建设等方面倾斜。(市财政局负责)
(二十三)继续深化财政支持产业发展资金投入方式改革。
进一步加强财政政策和金融政策、产业政策的融合，形成财政资金引导信贷、社会资金投放优势项目的产业投融资服务体系。进一步完善以奖励补助、贷款贴息、股权投入和融资引导等为主的投入机制，引导金融和社会资本投入我市主导产业和非公经济发展，推动产业转型升级。继续深化财政资金股权投入方式改革，形成“政府引导资金投入—企业发展壮大—资金退出”的良性循环机制，实现扶持财政资金的滚动使用，为全市经济和产业转型发展提供有力保障。(市财政局负责)
(二十四)积极实施支持各类经济中小微企业融资的政策。
继续落实中小微企业融资担保补贴政策，支持融资担保体系建设。采取分阶段奖励方式支持企业上市和再融资。完善重点中小微企业助保金贷款政策，扩大试点范围。深化科技金融结合，实施科技型中小企业贷款风险补偿、担保补贴、知识产权质押贷款贴息等政策，推进科技保险、科技信托试点工作。引导驻地金融机构加大对中小企业融资支持，缓解企业融资难题，促进企业发展。(市财政局负责)
(二十五)发挥各类产业投资引导基金引导作用。
进一步完善创业投资、军民融合、航空产业、渭北工业发展、科技创业种子投资等基金管理机制和制度体系，通过市场化的手段充分发挥财政资金的政策引导放大作用，吸引社会资金、创投资本以及风投资本投资于全市混合所有制经济发展，支持战略性新兴产业、统筹科技资源改革、统筹城乡重大项目发展。做好各类产业投资基金的运行、实施和项目落地工作，放大财政资金乘数引导效应。(市财政局负责)
(二十六)扩大政府采购覆盖范围。
积极支持混合所有制经济企业广泛参与我市相关货物、服务和工程的政府采购活动。积极开展政府采购信用担保试点工作，鼓励商业银行、担保公司为混合所有制经济中小微企业参与政府采购提供投标担保、履约担保和融资担保等服务。(市财政局负责)
(二十七)支持人才就业和创业发展。
对符合标准的小微企业新招用高校毕业生岗前培训和社保费用按照有关规定给予一定补贴。对吸纳一定比例高校毕业生的小微企业，金融机构发放劳动密集型小微企业贷款，并由同级财政按同期银行贷款基准利率给予贴息。开展大学生自主创业贷款业务。通过大学生创业贷款基金，对大学生自主创办企业给予创业贷款扶持。(市人社局负责)
(二十八)引导民间资本参股、投资金融机构及融资中介服务机构。
吸引有效民间资本逐步进入金融领域，继续推动我市民间资本发起设立自担风险的民营银行，全力提升西安市民间借贷服务中心在民间借贷中的积极示范作用，通过完善扶持政策、落实补贴资金等形式，进一步规范民间借贷健康发展、引导民间金融探索和创新。(市金融办负责)
(二十九)积极发展普惠金融。
积极引导有条件民营资本参与小额贷款公司的发起设立，进一步完善地方金融业态形式，加快以小额贷款公司和融资性担保公司为代表的地方金融业态发展。到2020年底，实现全市小额贷款公司50家，融资担保公司80家，形成1000亿元的担保规模。(市金融办负责)
(三十)出台促进我市资本市场发展的指导意见。
完善“新三板”挂牌企业扶持政策，用足用好西部地区企业上市“绿色通道”政策，进一步提高上市企业资源储备库入库率，使入库企业达到100家以上。支持上市公司改善融资结构，力争上市公司再融资额不断提高。加快我市产权交易市场整合重组，发挥产权交易市场在区域融资中的更大作用。引导股权投资类企业将募集资金更多地投入我市。(市金融办负责)
(三十一)建立发展混合所有制信息发布机制。
及时发布市属国有投资项目和国有企业改制重组中需要引进社会资本参与的项目等方面信息。引导和鼓励各类市场主体进场交易。鼓励非公经济通过产权交易市场吸引国有资本合资合作。探索特许经营权、预期收益权、知识产权、债权等权益通过产权市场进行交易，促进资金资本化、资本市场化和资产证券化。(各相关部门负责)
三、保障措施
(三十二)建立工作协调机制。
在市国有企业改革领导小组领导下，市发改委、市国资委、市财政局、市工商局、市工信委、市金融办、市科技局等有关部门积极参与，落实相关工作，协调重要改革政策，评估改革成效，推广成功经验。各区县、各开发区要结合实际研究制定相关政策，各部门要各司其职、密切配合，共同推动混合所有制经济发展。要科学合理设立指标体系，加强对各区县、各开发区和市级各有关部门支持发展混合所有制经济情况的考核。
(三十三)依法合规操作。
按照国家部署，清理、修订、完善政策法规，加快相关立法工作。规范财务审计和企业价值评估，按规定公开改革方案及产权交易、职工安置等重大事项，维护出资人、债权人和企业职工的合法权益。要认真吸取过去国有企业改革的经验和教训，制定严格的工作流程，完善财税、土地、债权债务处理等配套细则，充分论证、规范操作，防止利用发展混合所有制谋取暴利，防止改革过程中的国有资产流失。对不按规定实施操作，造成国有资产损失、企业发展受损和影响社会和谐稳定大局的，要依法追究相关责任人责任。
(三十四)发挥政策引领作用。
认真落实企业改制、兼并重组中有关资产评估增值、股权转让收益、债务重组收益、土地房屋权属转移等税收政策，实施高效便捷的土地变更、产权交易过户、工商注册登记等措施，为发展混合所有制经济创造条件。国有企业及单一制的集体企业吸引各种所有制资本参与自身改革，发展混合所有制经济的，参照我市国有企业改革政策妥善安置职工，保障职工合法权益。
(三十五)营造透明公平公正环境。
转变政府职能，优化制度规定，简化工作手续，提高推进效率，营造各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，政府监管标准公开、程序公开、结果公开的发展环境。保障各方股东根据股权比例，制定或修改公司章程，完善法人治理结构，行使参与重大决策和选择管理者及享有资产收益等权利。尊重维护职工知情权、参与权和表达权，落实职工董事、职工监事制度。
(三十六)营造良好氛围。
进一步解放思想，廓清思想上的误区，消除认识上的障碍，突破利益固化的藩篱，形成社会各界发展混合所有制的共识。积极培育发展目标同向、价值取向共生、创新活力迸发的混合所有制企业文化，寻求不同所有制经济价值观的最大公约数，找准各种经营机制的最佳结合点。加强舆论宣传引导，认真总结推广典型案例和成功做法，引导各类市场主体增强改革意识，大胆创新，勇于实践，积极探索混合所有制经济发展新路子。
西安市人民政府
2016年4月19日